« Environnement et développement »
Source: Coopération technique N°72, 7 pages (8-15),1972
Auteur: Serge Antoine
Pendant de nombreuses années, dans la plupart des pays, les responsables du développement ont essentiellement mesuré le succès de leur politique à l’aide de quelques chiffres qui expriment en unités monétaires la valeur du produit national et le revenu disponible par habitant. Une valeur absolue est encore accordée à ces nombres dont la comparaison mesurait une part seulement de l’efficacité des différents pays dans la course au progrès. Sans doute, attachait-on quelque intérêt aux tableaux de la mortalité infantile, de l’espérance de vie, de l’adduction d’eau, de la possession de téléphone ou d’automobiles, mais c’est, avant tout, en pourcentage d’accroissement du produit national que se définissaient les objectifs des gouvernements désireux de développer leur nation. Les controverses que soulève encore dans beaucoup de pays le choix d’un taux d’expansion pour la durée d’un plan témoignent que cette attitude n’a pas totalement disparu.
La conception que l’on se fait du progrès dans le monde se modifie toutefois rapidement : l’on tend à raisonner de moins en moins en termes de niveau de vie et à penser de plus en plus à la qualité de la vie et même à la vie tout court. Les revendications actuelles vont dans ce sens : elles ne se limitent pas au changement social ou à la juste répartition des revenus. Dès lors que l’amélioration de la qualité de la vie devient un objectif principal du développement, les exigences et les objectifs de l’environnement doivent nécessairement être intégrés dans toute politique du développement.
Si l’évolution a pu malheureusement dissocier les notions de développement et d’environnement, il ne semble pas qu’il y ait, à cet égard, d’impossibilité à concevoir un rapprochement. Bien au contraire, des politiques de développement et d’environnement peuvent, à certaines conditions, s’épauler l’une l’autre de façon efficace et se lier davantage jusqu’à l’intégration.
L’environnement ne s’oppose pas au développement
Au cours de l’histoire, le développement et l’environnement n’ont d’ailleurs pas toujours été séparés. Des réussites comme celles du paysage rural français ou l’édification de villes européennes bien adaptées à leur région, montrent que l’environnement a pu être spontanément réalisé en même temps que le développement. Les gouvernements ne s’étaient toutefois jamais donné l’amélioration de l’environnement comme objectif explicite. Sans doute, chaque fois qu’ils entreprenaient un programme de santé publique, d’éducation ou d’agriculture, les responsables des différents pays contribuaient, dans une certaine mesure, à l’amélioration de l’environnement de l’homme. Mais il manquait à ces actions une vue d’ensemble, une claire conscience des objectifs et un sens de la prospective, ce qui nuisait à l’efficacité des mesures et en faisait parfois des armes à double tranchant : une politique sanitaire qui ne s’accompagne pas d’une politique de la natalité, d’une politique des ressources agricoles et d’une politique de l’emploi ne court-elle pas le risque de conduire non au développement mais plutôt à une dégradation de la qualité de vie des hommes ?
Cette dissociation a été souvent tellement poussée qu’on en arrive à la limite à considérer l’environnement comme un luxe que seuls peuvent s’offrir des pays ayant le temps et les moyens de penser à autre chose qu’au développement économique, priorité des priorités. Aujourd’hui même, il peut arriver que les préoccupations relatives à l’environnement soient considérées par certains comme une tentation pour les sociétés riches d’éluder le développement des moins favorisés, aussi bien à l’intérieur des frontières d’un État qu’à l’échelle du monde, et de calmer ainsi l’impatience de ces derniers tout en se donnant bonne conscience.
Un tel état d’esprit ne se justifierait que si l’environnement était considéré comme un choix au regard du développement. Il ne s’agit pas en fait d’une alternative. La notion d’environnement est une dimension nouvelle donnée aux objectifs de toute politique de développement. Cette dernière a toujours eu le souci de s’inscrire dans une structure d’objectifs : mais la production de biens unitaires pour la satisfaction des besoins et des aspirations de la société doit désormais se référer à d’autres valeurs, celles de l’environnement. La prise en considération de la qualité d’une ville ne s’oppose pas, bien entendu, à la construction des logements suffisants pour le plus grand nombre : les préoccupations de santé qui ont été celles des générations passées se trouvent simplement renforcées par le souci d’une politique de l’environnement soucieuse de l’homme. La prise en considération de l’environnement conduit à repenser la politique de développement dans quelques-unes des orientations de sa politique de production de biens comme aussi dans la multiplication des « antivaleurs » qui l’accompagnent (les déchets de toute nature). Elle ne s’inscrit pas dans une alternative à une politique de développement.
Une analyse économique rigoureuse permettrait d’affirmer qu’une politique de développement qui négligerait les exigences de l’environnement conduirait, à plus ou moins longue échéance, à un échec économique. Inversement, la conception d’une politique coordonnée de développement et d’environnement peut être génératrice d’économie pour les deux.
Intégrer les exigences de l’environnement dans la politique du développement, c’est renoncer à considérer un taux de croissance économique comme le seul critère du progrès et à raisonner uniquement en termes de rentabilité financière ou d’accroissement du revenu monétaire disponible par habitant. C’est réviser la politique du développement en y incluant peu à peu la notion de gestion patrimoniale à long terme, en acceptant de mesurer le progrès à l’aide d’indicateurs plus diversifiés de satisfaction des besoins sociaux et en prenant des mesures en faveur de la promotion de la qualité de la vie et de la lutte contre les pollutions.
L’insuffisance du critère financier en matière de développement a été largement démontrée dans le domaine de l’exploitation des ressources naturelles renouvelables, notamment en matière agronomique où l’exploitation excessive des terres, conjuguée à la monoculture, peut conduire à la fois à la stérilisation du sol et à des crises économiques très brutales.
Sans aller jusqu’à ces excès, une mise en valeur maladroite ou trop intensive des ressources renouvelables se traduit souvent par une amputation progressive du capital naturel et, sur une longue période, se révèle finalement moins productive qu’une gestion qui normalement prélève chaque année les revenus du patrimoine en s’efforçant de l’améliorer et de l’augmenter.
Concevoir le développement uniquement en termes de profit monétaire immédiat aboutit à une situation où les possibilités du marché sont exploitées avec un énorme gaspillage de ressources. La production de biens utiles ou les investissements nécessaires peuvent être retardés au profit de toute une série de biens de moindre urgence. Des besoins collectifs comme la santé, l’eau, l’air ou la qualité des paysages peuvent n’être même plus satisfaits. Un processus de production indispensable à l’obtention de bas prix s’accompagne, en effet, le plus souvent d’une série de nuisances dont le coût a été très imparfaitement calculé pour l’économie en raison de la multiplicité des retombées : renchérissement des biens devenus rares, coût des programmes sanitaires nouveaux, perte de valeurs des biens souillés, sans parler des nuisances dont on ne songe pas à chiffrer le préjudice économique, car certains s’y résignent (laideur, odeurs, pertes de temps, banalisations, entraves). Autant d’effets secondaires d’un développement mal entendu et qui viennent, en fin de compte, en déduction du niveau de vie.
L’amélioration de la qualité de la vie n’est pas seulement un objectif à long terme. Elle peut offrir dès aujourd’hui à ceux qui travaillent des conditions d’existence adaptées à leurs besoins. Il serait donc fallacieux d’opposer le développement à court terme à une politique d’environnement à longue échéance.
Environnement et développement peuvent s’épauler
Le souci de ne plus penser le développement sans l’inscrire dans une politique de l’environnement s’accompagne d’une égale nécessité de prendre en compte l’environnement dans toute politique de développement. S’il ne doit être ni un alibi, ni un phantasme d’évasion, l’environnement ne doit pas non plus être considéré comme une technique ou comme une discipline particulière. Son amélioration aurait dû, normalement et depuis toujours, faire partie des activités humaines. On ne le distinguerait pas du développement dans un pays parfaitement équilibré et l’on n’aurait pas de raisons de le traiter en tant que tel. Cette situation est malheureusement rarissime et des désordres ou des menaces de désordres rendent le plus souvent nécessaire une action spécifique sur l’environnement.
Encore ne peut-on dans cette hypothèse fonder l’action envisagée sur les seuls concepts statiques ou défensifs, isolés de leur contexte comme la conservation de la nature ou la lutte contre les pollutions. Toute la politique des parcs régionaux français par exemple vise, au contraire, à dégager de nouvelles possibilités de développement dans des régions menacées d’un retour à une économie extensive de cueillette et de déprédation, alors que de trop nombreux citadins préoccupés par un « retour à la nature » oublient les liens profonds qui ont existé et existeront entre le paysage et les structures économiques et sociales (agricoles en particulier) qui le supportent et le créent. C’est toujours à l’aide d’une prospective du développement que doit être envisagée l’action sur l’environnement. Ainsi, dans de nombreux pays tropicaux, la tâche de développement ne saurait méconnaître la nécessité d’une amélioration des conditions naturelles sans laquelle tout aménagement se révélerait inefficace (lutte contre les endémies, éducation de base, infrastructures vitales).
À l’aide de ces exemples, on sent combien serait artificielle la tendance qui consisterait à réduire ou à bloquer le taux de croissance sous prétexte que la pression sur l’environnement se relâchera. Ce serait oublier que la volonté de croissance est sans doute le trait le plus caractéristique de tous les organismes vivants ; la croissance économique est la plus nécessaire des tâches pour de nombreux pays. Ce qui importe est plutôt d’adopter un rythme et un style de développement en rapport avec la capacité d’assimilation et d’adaptation de chaque pays, et de préserver le plus grand nombre de possibilités de développement dans les directions les plus larges. Il serait tout à fait erroné de vouloir transférer dans un pays une politique de l’environnement sécrétée par un autre. Tout dépend de la capacité et de la volonté d’adaptation du pays considéré auquel on ne peut apporter à bon escient que les moyens de choisir une orientation propre.
Dans la mesure où l’on sait maintenant que négliger l’environnement peut aboutir à limiter la croissance, il importe dans chaque pays de repenser complètement les objectifs du développement. Il faut admettre également que la gamme des richesses à prendre en considération est beaucoup plus large et nuancée qu’on ne pourrait le penser et qu’elle déborde de beaucoup le domaine du quantifiable. Si l’on commence à savoir pour certains cas ce que coûte une nuisance – en évaluant notamment le coût du rétablissement de l’état antérieur – il est beaucoup plus difficile de trouver une correspondance monétaire à la plupart des améliorations de l’environnement. De nouveaux instruments doivent être dégagés pour que la qualité de la vie puisse être prise en compte dans les processus de décision sans qu’il soit nécessaire de la quantifier ni d’accroître le recours à l’analyse de systèmes.
L’environnement à chaque stade du développement
On ne peut faire appel à des solutions générales de développement pour répondre aux grands objectifs de l’environnement. Une telle attitude serait, en effet, contraire à la conception de l’environnement telle qu’elle vient d’être exprimée. Si l’on admet que la qualité de la vie doit devenir l’objectif principal de toute politique de développement, on doit accepter que cette qualité puisse être formulée de façon originale par les divers peuples et dans les différentes régions du monde. Il est déjà difficile de concevoir des modèles de développement applicables à un grand nombre de pays lorsque l’objectif est d’accroître chaque année le produit national. Il est a fortiori impossible de préconiser des recettes universelles quand il s’agit d’améliorer la qualité de la vie d’une région ou d’un pays, qualité que chacun des groupes en cause apprécie à l’aide des critères les plus variés. Dans ces conditions, on préférera, plutôt que de proposer des moyens, appeler l’attention sur quelques difficultés et suggérer quelques orientations.
1 – La mise en œuvre d’une politique de l’environnement peut prendre appui sur une réglementation conçue en fonction de cet objectif ou sur une politique de formation autant que sur une politique financière. Il n’est pas toujours facile d’opérer une distinction entre une action réglementaire (s’appuyant sur des normes) et une politique économique et financière du développement. Mais il est évident que l’environnement ne suppose pas une individualisation des dépenses dites « exogènes ». Bien au contraire, l’efficacité tendra à intégrer les coûts supplémentaires, quand ils existent, aux autres dimensions de la vie économique et sociale.
2 – Le coût d’une politique de développement doit être approfondi. Divers chiffres ont été avancés et certains experts ont allégué que, dans les pays industrialisés, il conviendrait de réserver à l’environnement un pourcentage du produit national. Une telle position est contraire à la spécificité des divers pays selon leur stade de croissance au regard de l‘environnement. Au demeurant, elle tend à isoler les dépenses de l’environnement alors qu’une bonne part peut être intégrée dans le processus de développement. Enfin, elle passe sous silence les désutilités créées par une politique incontrôlée du développement.
Toute tentative de faire des économies en négligeant systématiquement un aspect de l’environnement se traduit par des pertes dans un autre domaine : par exemple, négliger la pollution des eaux entraîne des risques sanitaires, des pertes dans le cheptel piscicole, une moins-value touristique des rivières polluées, des coûts supplémentaires pour les industries obligées d’épurer les eaux qu’elles utilisent. Une hypothèse plus pessimiste encore serait de considérer qu’il existe dans ce domaine une sorte de multiplicateur de la dégradation.
Dans cette perspective, une saine gestion consiste bien davantage à entretenir le patrimoine de façon rationnelle et régulière, à pratiquer au moment le plus judicieux des investissements modérés intégrés dans une conception d’ensemble. La gestion des richesses de l’environnement demande finalement autant une attention constante et une persévérance dans l’effort que d’importants crédits.
On peut même considérer qu’à elle seule la mobilisation des esprits en faveur de l’environnement peut constituer, dans certaines régions, une stimulation nécessaire pour amorcer un développement jusque-là impossible. L’environnement peut être créateur d’une dynamique du développement, la planification doit en tenir compte pour renforcer le caractère évolutif et la pluralité des situations d’avenir.
3 – Quand il y a lieu, la répartition des dépenses à consentir en matière d’environnement appelle une injection de crédits dans le circuit monétaire plutôt par le biais d’investissements de la collectivité que par la recherche d’une augmentation du pouvoir d’achat des particuliers. Sans doute la possession d’un niveau de vie élevé a-t-elle, jusqu’à présent, garanti à une minorité l’accès à une haute qualité de vie. Mais, outre qu’il est illusoire de penser que dans les trente prochaines années la génération nouvelle pourra dans le monde entier atteindre ce haut niveau de vie, nombre de richesses de l’environnement présentent, entre autres caractéristiques, celles d’être limitées, rares ou uniques, ou bien, par leur nature matérielle ou juridique, de ne pouvoir faire l’objet d’une appropriation, quelque élevé que soit le niveau de vie de ceux qui voudraient y prétendre.
4 – Une des difficultés d’une politique de développement tient au fait que la recherche de qualité industrielle a été trop étroitement liée à la grande production alors que la qualité de vie peut exiger une personnalisation et une adaptation plus poussée des objets à leurs utilisateurs.
De même, dans un monde sur lequel pèse un mouvement démographique de plus en plus lourd, c’est entre la personnalisation et la production à bas prix que passe la voie de la politique de l’environnement ; les trois fonctions de la vie courante : l’habitat, le travail et le loisir gagneraient à être mieux définies.
Ces fonctions ne doivent pas, en tout cas, être trop séparées, par exemple : le travail et le loisir. Au lieu de les opposer et de les considérer comme le contraire l’un de l’autre, il est possible de les traiter comme deux variantes non symétriques des activités humaines. On s’aperçoit alors qu’elles peuvent comporter les mêmes possibilités d’enrichissement pour la personnalité et des formes identiques de dégradation.
Le développement de la personnalité humaine ne pourrait être assuré que par une plus grande participation aux décisions la concernant, ce qui ne peut se faire qu’au sein de groupements d’effectif relativement réduit.
Ainsi, les formes de travail en communauté et une conception des loisirs faisant davantage appel à la tradition de la fête communautaire devraient accroître le développement, dans la mesure où elles pourront bénéficier du dynamisme des corps intermédiaires et de la très grande variété de leurs interventions. C’est, en effet, dans ces corps intermédiaires que pourront prendre forme, plus aisément, des initiatives visant à préserver le maximum de possibilités et de types de développement.
5 – Par leur spécificité, leur localisation géographique, l’échelle à laquelle ils se posent, la relative modicité des crédits qu’exige leur solution à condition d’être traités assez tôt, les problèmes d’environnement peuvent, la plupart du temps, être résolus à l’échelon local.
Il peut toutefois se trouver des cas où des négligences peuvent avoir des conséquences débordant largement cet échelon et où les auteurs de désordre peuvent échapper aux conséquences de leurs actions : c’est le cas de la pollution de l’air et de l’eau et celui du dégazage des pétroliers en mer. Il devient alors nécessaire, dans ces cas bien précis, d’organiser le financement de la protection de l’environnement, de sorte que ces charges ne pèsent pas sur les victimes du désordre causé mais sur ses auteurs. D’autres considérations doivent également entrer en ligne de compte. Il arrive que certains pays n’aient pas les moyens de sauver des richesses qu’eux-mêmes et la communauté internationale tiennent à conserver. Alors un effort particulier de solidarité internationale doit être entrepris, comme l’UNESCO a su l’encourager pour les temples de Nubie ou pour Venise.
Mais quels que soient les niveaux croissants de solidarité interrégionale ou internationale, il est important de mettre l’accent sur les responsabilités dans la pédagogie et l’action des collectivités locales les plus en contact avec les sites et avec les habitants. Les collectivités locales traditionnelles peuvent trouver là une occasion de revoir leurs structures : de nouvelles institutions bien adaptées à la géographie peuvent naître d’une meilleure appréhension de l’environnement.
6 – La politique de l’environnement ne trouvera sa véritable dimension que située dans un contexte évolutif à long terme. La prospective est donc une dimension essentielle de la réflexion. Les recherches prospectives doivent être développées en s‘appuyant sur les techniques nouvelles dont on dispose maintenant à cet égard : l’analyse de système, au sens large, peut être ici un outil décisif pour une meilleure prise en compte des éléments non quantifiables, pour une bonne part, de la qualité de la vie.
Les méthodes de planification devront être revues pour que les calculs ou les arbitrages simplifiés n’éludent pas les problèmes de l’environnement. La planification est d’autant plus essentielle ici que les planificateurs ne créeront pas de frontières entre l’action du présent et la politique à dix, vingt ou trente ans. Elle devra se réadapter dans la mesure où elle tirait une partie de sa vertu des arbitrages un peu frustes auxquels elle procédait. Il y aura lieu de veiller à ce qu’elle puisse se reconvertir en gardant sa force, en particulier au regard des régions à développer.
7 – Les stratégies géographiques du développement comme celles de l’environnement se rencontrent au niveau de l’aménagement du territoire qui constitue précisément un lien très décisif avec la planification. Il donne à cette dernière la possibilité de s’incarner correctement dans un territoire. L’aménagement du territoire prend une importance accrue en raison de la rareté de bien des ressources naturelles et de l’espace.
8 – Une des orientations de la politique de l’environnement pourra consister à rechercher le développement d’une industrie de l’environnement. Tous les pays ont vocation à voir naître ces activités nouvelles qui n’ont pas de raison d’être le privilège de quelques-uns ; cette tendance ne peut qu’être renforcée par la prise en considération d’une politique de l’environnement convenablement replacée dans des contextes géographiques contrastés et se refusant aux moyennes systématiques.
9 – Plus encore que la création d’industries de l’environnement surajoutées aux processus industriels, il conviendra de porter la plus grande attention à la réorientation, du fait de l’environnement, des structures économiques existantes ; celles-ci devront être davantage soucieuses de nouvelles frontières et tenter, à la fois d’éviter les ruptures et de réduire les déchets. Leurs productions peuvent être également appelées à subir de sensibles modifications. Un pays qui ne serait pas attentif à ces mutations pourrait se trouver isolé du contexte international.
10 – La politique de l’environnement ne peut rester étrangère à l’innovation : celle-ci doit être surveillée de plus près quant aux produits nouveaux en particulier. Mais elle constitue une très importante dynamique sur laquelle il convient de prendre appui. Une convenable politique de recherche-développement tirant un plus grand parti des informations qui doivent être davantage échangées dans le monde à ce sujet, peut aider à mettre en relief l’innovation.
11 – L’innovation ne sera efficace que si l’expérimentation peut être multipliée : il s’agit moins d’additionner des essais technologiques en vraie grandeur que de relier les techniques nouvelles aux nouvelles aspirations du cadre de vie. Il est regrettable à cet égard que les expériences dans le domaine de l’urbanisme ou de la pédagogie par exemple, soient si limitées en nombre et en qualité. Des expériences menées dans un pays et donnant lieu à des observations approfondies peuvent être riches en enseignements pour d’autres pays ou régions.
Il apparaît que toute tentative qui consisterait à vouloir imposer des modèles passe-partout pour régler les problèmes de l’environnement, ne pourrait aboutir qu’à l’échec. Il ne peut appartenir qu’aux groupes humains directement concernés de rechercher et de proposer des solutions aux difficultés qu’ils rencontrent pour assurer leur développement dans une ligne qui permette l’épanouissement de leur personnalité propre.
Dans un monde où l’information circule de plus en plus vite, on ne peut que constater la prise de conscience d’une exigence nouvelle relative à la qualité de la vie. Désormais on ne pourra plus envisager les problèmes du développement de la même façon que par le passé. Dans la mesure où il est toujours difficile de prévoir quelle sera l’évolution du monde, une des tâches essentielles d’une politique de l’environnement consistera à préserver pour les hommes de demain le plus large éventail de possibilités et d’orientations.
Si cette condition est remplie, le développement de l’humanité pourra conserver le maximum de plasticité et s’enrichir de nouvelles potentialités.
*Revue Coopération technique (Centre de formation des experts de la coopération technique internationale), 1973, no 72, p. 8-13. Serge Antoine est alors secrétaire général du Haut comité de l’Environnement, chargé de mission auprès du ministre.
